濟(jì)南勞務(wù)派遣:我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題探析———基于跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移的視角

濟(jì)南勞務(wù)派遣:我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題探析———基于跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移的視角

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，勞動(dòng)力流動(dòng)速度加快，范圍不斷擴(kuò)大，依附在勞動(dòng)者身上的養(yǎng)老權(quán)益理應(yīng)隨著勞動(dòng)者的地域變遷而變動(dòng)。可是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低加之我國實(shí)行分稅制稅收體系，關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納和支付的標(biāo)準(zhǔn)各異。雖然 2009 年 12 月國家出臺(tái)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，然而目前大部分地區(qū)仍處于省級(jí)統(tǒng)籌層面，解決不了養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)中面臨的各種問題。濟(jì)南勞務(wù)派遣

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的現(xiàn)狀分析

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，勞動(dòng)力要素流動(dòng)率提高，在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為各種跨行業(yè)、跨地區(qū)的人員流動(dòng)，這就引發(fā)了流動(dòng)人員相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及資金的轉(zhuǎn)移續(xù)接問題。這其中包括雙軌制問題、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題、統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)甚至是跨統(tǒng)籌區(qū)域的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。而這些都在一定程度上與 2009 年 12 月 28 日人力資源部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》( 以下簡稱《暫行辦法》) 密切相關(guān)。該文件針對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)人員，包括農(nóng)民工，并且第一次規(guī)定沒到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)年齡前，不得辦理退保等十三條規(guī)定，并于 2010 年 1 月 1 日起實(shí)施。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前最高只做到省級(jí)統(tǒng)籌，雖然近年來國家制定了轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法即《暫行辦法》，但一些地方歡迎年輕人來繳納社保，卻不愿他們?cè)谶@里退休，人為設(shè)置障礙，增加了不少參保人員的辦理難度，甚至影響到其養(yǎng)老待遇的享受。筆者認(rèn)為，《暫行辦法》本身存在一定的制度缺陷，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌在實(shí)踐中遇到極大阻力。學(xué)者褚福靈認(rèn)為，《暫行辦法》的出臺(tái)在一定程度上解決了統(tǒng)籌基金的轉(zhuǎn)移問題，是切實(shí)保障勞動(dòng)者權(quán)益的一個(gè)體現(xiàn)。然而，張力、肖紅梅、曾謹(jǐn)?shù)热藙t認(rèn)為，該辦法出臺(tái)并沒有從根源上解決養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的困境，他們從福利剛性的角度出發(fā)闡述了轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地在統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移方面的利益博弈及勞動(dòng)者流動(dòng)過程中選擇高福利的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)并且在實(shí)踐中有關(guān)地區(qū)制定較高門檻來阻礙養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)入的情況。在退保的問題上，學(xué)者任雅姍、劉揚(yáng)希、馬聰?shù)日J(rèn)為，農(nóng)民工群體基于其生存狀況和工資收入無力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，盡管有《暫行辦法》出臺(tái)，基于對(duì)待遇的不確定性和低待遇標(biāo)準(zhǔn)難于抗擊通貨膨脹以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保之間的制度銜接不上等問題使得相當(dāng)一部分農(nóng)民工群體沒有參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。郭帥、李明、張紅梅等認(rèn)為，全國各統(tǒng)籌地區(qū)沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的參保信息網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移過程中人力物力的浪費(fèi)等問題。

二、《暫行辦法》中跨統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)辦法述評(píng)

我們可以將統(tǒng)籌區(qū)域這個(gè)概念理解為同一個(gè)省內(nèi)或者自治區(qū)、直轄市內(nèi)。而跨統(tǒng)籌區(qū)即是跨省、自治區(qū)、直轄市( 以下簡稱跨省) 。跨統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)主要分為四類: 城保與農(nóng)保的接續(xù)、農(nóng)保與城保的接續(xù)、農(nóng)保與農(nóng)保的接續(xù)、城保與城保的接續(xù)。目前我國社會(huì)保障體系養(yǎng)老保險(xiǎn)模塊中關(guān)于城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的相關(guān)法律條文尚無明確規(guī)定，所以，本文所說的跨統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)是指跨統(tǒng)籌區(qū)域城保與城保、農(nóng)保與農(nóng)保之間的接續(xù)問題。目前關(guān)于跨省統(tǒng)籌的爭議主要有以下幾點(diǎn):

( 一) 跨省轉(zhuǎn)移資金分配傾向轉(zhuǎn)出地

《暫行條例》第四條規(guī)定，統(tǒng)籌資金的轉(zhuǎn)移比例是以本人1998 年1 月1 日后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按 12%的總和轉(zhuǎn)移，參保繳費(fèi)不足 1 年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移。社會(huì)各界對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)反應(yīng)褒貶不一，有學(xué)者就轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地的權(quán)益做了分析，認(rèn)為這一比例既考慮了轉(zhuǎn)出地的當(dāng)期支付負(fù)擔(dān)，也兼顧了轉(zhuǎn)入地上期支付壓力。顯然，制度設(shè)計(jì)者在考慮這一問題時(shí)首先考慮的是當(dāng)下的支付問題。筆者認(rèn)為，天平是傾向轉(zhuǎn)出地一方的，而轉(zhuǎn)入地雖有接收到 12% 的統(tǒng)籌資金，但其始終是有缺口的資金，其長期支付的壓力也會(huì)隨著轉(zhuǎn)入人口的增加而不斷增大。對(duì)于轉(zhuǎn)出地來說，其統(tǒng)籌資金遺留下來的8% 始終是一筆隱形的財(cái)富，轉(zhuǎn)出地可用這遺留下來的 8% 應(yīng)對(duì)當(dāng)下的養(yǎng)老壓力，且轉(zhuǎn)出地政府暫時(shí)不用考慮現(xiàn)實(shí)繳費(fèi)者的未來領(lǐng)取壓力問題。所以，就“經(jīng)濟(jì)人”的角度，從成本收益的可行性看，轉(zhuǎn)入地將以各種理由和地方政策來限制外來人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入。

( 二) 從低收益地區(qū)向高支付水平地區(qū)轉(zhuǎn)移，中心城市支付壓力不堪重負(fù)

由于養(yǎng)老金權(quán)益的實(shí)現(xiàn)存在滯后性，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與投保人繳費(fèi)最后一年所在地的經(jīng)濟(jì)水平有很大的關(guān)系?？缃y(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)同時(shí)帶來的一個(gè)問題是，流動(dòng)人口向高標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)流動(dòng)繳費(fèi)，一部分人由低待遇地區(qū)往高待遇地區(qū)不斷涌進(jìn)。這在另一方面也引起了城鎮(zhèn)居民投保的相關(guān)問題，2011 年 6 月 7日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中關(guān)于地方政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼中規(guī)定，地方人民政府應(yīng)對(duì)參保人員繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年 30 元; 對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵(lì)，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省( 區(qū)、市) 人民政府確定。對(duì)城鎮(zhèn)重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這無疑給轉(zhuǎn)入地政府帶來補(bǔ)貼壓力和長期支付壓力。

( 三) 單位繳費(fèi)部分沒有計(jì)算時(shí)間價(jià)值

《暫行辦法》規(guī)定可以將單位繳費(fèi)的一部分隨同個(gè)人賬戶一同轉(zhuǎn)移，但忽略了單位繳費(fèi)形成的社會(huì)統(tǒng)籌基金的時(shí)間價(jià)值。受職工平均工資水平的提高和通貨膨脹的影響，單位在 1998 年繳費(fèi)的 100 元，到 2012 年已遠(yuǎn)低于原來的價(jià)值。如此，轉(zhuǎn)入地還將承擔(dān)轉(zhuǎn)移來的統(tǒng)籌養(yǎng)老基金時(shí)間價(jià)值的給付義務(wù)，這顯然也是一種權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等。

( 四) 不得退保的規(guī)定是否能夠保障投保人的養(yǎng)老權(quán)益

人社部副部長胡曉義在解讀“農(nóng)民工不得退?！边@個(gè)條款時(shí)指出，現(xiàn)在不退保，是為了給參保人將來爭取更大的收益。即使從此以后再不參保、不續(xù)繳，又不滿 15 年可享養(yǎng)老金待遇的年限，凡是個(gè)人繳費(fèi)的部分在將來到達(dá)退休年齡后，會(huì)全部退給本人，而且是連本帶息。這個(gè)問題的爭議點(diǎn)在于，不得退保是否真正保障了農(nóng)民工的養(yǎng)老權(quán)益。每到年終之時(shí)，農(nóng)民工流入較多的省份基本都會(huì)出現(xiàn)“退保潮”，這在一定程度上說明廣大農(nóng)民工內(nèi)心的矛盾，既希望通過參保實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，但又因?yàn)楣ぷ髋c生活存在較大流動(dòng)性，而不愿意續(xù)保。不能退保的規(guī)定，對(duì)于年輕或者有才能的農(nóng)民工來說，有利于他們將來的續(xù)保。但這個(gè)政策忽略了農(nóng)民工中老弱病殘這部分人群。這部分人群可能連基本生活都存在問題，根本沒有續(xù)保能力。同時(shí)，農(nóng)民工還具有流動(dòng)性大，對(duì)于未來缺乏安全感的特點(diǎn)，這使得他們很難承擔(dān)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要求的長期的繳費(fèi)時(shí)間規(guī)定。

( 五) “40”、“50”人員的臨時(shí)養(yǎng)老金賬戶是否為最佳選擇

《暫行辦法》第五條第二款規(guī)定，對(duì)男性年滿 50 周歲和女性年滿 40 周歲的，應(yīng)在原參保地繼續(xù)保留基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。這等于為保護(hù)地方利益犧牲了中老年人的利益。并且把不允許轉(zhuǎn)移接續(xù)關(guān)系的年齡較正常退休年齡提前了 10 年，這條規(guī)定對(duì)老年人有失公平。我國許多老年人由于子女到外地工作，他們退休后不少也選擇隨子女遷移。筆者認(rèn)為不能僅僅為了保護(hù)地方利益而忽視了這個(gè)群體的正當(dāng)利益。當(dāng)然，規(guī)定可以適當(dāng)考慮流入地的財(cái)政壓力，但應(yīng)有一個(gè)折中的規(guī)定，允許轉(zhuǎn)移的過程中兼顧兩地中老年人的利益。

三、化解我國養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難題的對(duì)策建議

基于《暫行辦法》跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移實(shí)踐中出現(xiàn)的爭議問題，筆者認(rèn)為，跨統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移問題既是技術(shù)問題也是財(cái)政問題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)中的大數(shù)法則，基數(shù)越大，事物的可預(yù)測(cè)性越高，其不確定的各方面風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)越低。就社保而言應(yīng)建立全國統(tǒng)籌的社保收支模式，以達(dá)到互助共濟(jì)的效果。

( 一) 中央政策全額補(bǔ)貼，鼓勵(lì)勞動(dòng)力自由流動(dòng)

人力資源與社會(huì)保障部副部長胡曉義曾就統(tǒng)籌基金的轉(zhuǎn)續(xù)比例作出了解釋，如前文所述，法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)是兼顧兩地的當(dāng)前和長期支付能力。然而從實(shí)際出發(fā)，轉(zhuǎn)入省份接收的積極性因其將來支付水平和政策法規(guī)的不確定性而受到打壓，并以戶籍等各種手段制造轉(zhuǎn)入門檻，給跨統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)的實(shí)際操作帶來很大困難。中央政府應(yīng)做出表率，對(duì)轉(zhuǎn)入省份的養(yǎng)老金虧空給予補(bǔ)貼，以實(shí)際行動(dòng)來鼓勵(lì)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，積極推動(dòng)《暫行辦法》的有效實(shí)施。針對(duì)中心城市養(yǎng)老金支付比例過高的問題，各省可根據(jù)每年轉(zhuǎn)入的人數(shù)，由各省人保廳做出統(tǒng)計(jì)，向中央政府申請(qǐng)一定補(bǔ)貼或與轉(zhuǎn)出地進(jìn)行財(cái)政劃撥?；蛘哌\(yùn)用相關(guān)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使統(tǒng)籌賬戶可以自由攜帶，而轉(zhuǎn)出地的統(tǒng)籌賬戶的不足則由中央財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)差。轉(zhuǎn)續(xù)統(tǒng)籌賬戶要考慮的不僅僅是賬戶內(nèi)的金額，還應(yīng)將前文所述的時(shí)間價(jià)值考慮進(jìn)去。學(xué)者曾謹(jǐn)就這一問題給出了解決方案，他認(rèn)為可設(shè)計(jì)一個(gè)名義賬戶來轉(zhuǎn)續(xù)統(tǒng)籌資金，該賬戶設(shè)計(jì)要考慮制度轉(zhuǎn)型前、轉(zhuǎn)型時(shí)、轉(zhuǎn)型后三個(gè)節(jié)點(diǎn)的記賬規(guī)則，并且引入名義利率及瑞典模式中的“自動(dòng)安裝裝置”來達(dá)到公平和該賬戶的風(fēng)險(xiǎn)控制。

( 二) 制訂相關(guān)配套條例，解決“不得退?！钡恼呃Ь?/p>

有學(xué)者認(rèn)為，“不得退?！钡牡谝粋€(gè)前提條件，是不應(yīng)當(dāng)要求參保年限必須滿 15 年。如果職工實(shí)在無力繳費(fèi)，應(yīng)允許其在退休后享受養(yǎng)老金待遇，具體數(shù)額可按實(shí)際繳費(fèi)年數(shù)與保費(fèi)折算，繳得少就享受得少。第二個(gè)條件是，不能強(qiáng)制參保。因?yàn)楹芏嗬щy職工可能工作一兩年就會(huì)因?yàn)樯眢w差、年齡大等種種原因失業(yè)。失業(yè)后，如果通過其他辦法無法謀生，那么他們顯然無法續(xù)繳保費(fèi)，從而導(dǎo)致他們?cè)瓉淼谋ＹM(fèi)白繳。社會(huì)保障追求的是公平與效率相一致，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)是碎片化嚴(yán)重、制度之間銜接不暢加之農(nóng)民工流動(dòng)性大且絕大部分農(nóng)民工反鄉(xiāng)養(yǎng)老意愿強(qiáng)烈?；谥贫鹊恼系K，農(nóng)民工對(duì)其繳納的養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移可行性極其不信任從而導(dǎo)致退保。筆者認(rèn)為，《暫行辦法》規(guī)定不得退保的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制保障農(nóng)民工這一類流動(dòng)性強(qiáng)的參保人的養(yǎng)老權(quán)益，《暫行辦法》中提到的關(guān)于新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法將另行研究，從長遠(yuǎn)來看制度的障礙將會(huì)得到解除。大數(shù)法則也鼓勵(lì)壯大參?；鶖?shù)分擔(dān)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，所以筆者認(rèn)為該條例是政府主體從長遠(yuǎn)考慮切實(shí)保障公民養(yǎng)老權(quán)益的體現(xiàn)。至于無法按時(shí)繳納保費(fèi)的群體，則應(yīng)從最低生活保障等社會(huì)救濟(jì)方面入手保障其得以持續(xù)繳費(fèi)以保障養(yǎng)老權(quán)益。

( 三) 健全全國社會(huì)保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建轉(zhuǎn)移接續(xù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

在統(tǒng)籌方面我國實(shí)行的是先省級(jí)統(tǒng)籌，再過渡到全國統(tǒng)籌的總體思路。而實(shí)踐證明我國 31 個(gè)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策不一，各個(gè)省份的統(tǒng)籌層次都不盡相同。之前省級(jí)統(tǒng)籌能為全國統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)的做法并未得到較好效果。而社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)信息系統(tǒng)的建立成本較高并且其與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)本著高層次規(guī)劃的原則結(jié)合現(xiàn)行金保工程，由國家統(tǒng)一實(shí)施組織開發(fā)轉(zhuǎn)移信息系統(tǒng)，并在各地鋪設(shè)，根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相符的原則，授予相關(guān)權(quán)限。關(guān)于地方信息系統(tǒng)的搭建則應(yīng)考慮地市級(jí)和省市級(jí)的信息共享，有條件的地區(qū)可以利用銀行、互聯(lián)網(wǎng)等為農(nóng)民工、個(gè)體工商戶等流動(dòng)性強(qiáng)的參保人員開發(fā)銀行繳費(fèi)等相關(guān)業(yè)務(wù)。其次，該系統(tǒng)不能過于復(fù)雜繁瑣，其功能和互動(dòng)界面必須簡潔易懂，其目的不僅是為參保人員服務(wù)，更應(yīng)考慮到各級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)達(dá)到賬戶管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、核算發(fā)放等業(yè)務(wù)簡化的效果。

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