引  言

《辦法》指出，PPP咨詢機(jī)構(gòu)分為綜合和專項(xiàng)兩種類型，其工作包括但不限于：編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、運(yùn)營(yíng)中期評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)，以及相關(guān)法律、投融資、技術(shù)、財(cái)務(wù)、采購(gòu)代理、資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)等。

PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)一般是由地方政府發(fā)起的，通過選擇咨詢機(jī)構(gòu)編制相關(guān)方案，完成項(xiàng)目的立項(xiàng)。咨詢機(jī)構(gòu)需要論證項(xiàng)目政府利用PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本投資是否比政府自主投資成本更低，即物有所值評(píng)價(jià)，若涉及到財(cái)政支付或財(cái)政補(bǔ)貼須論證財(cái)政承受能力，是否觸碰到PPP支出不超過當(dāng)年財(cái)政公共預(yù)算10%的紅線。在論證PPP模式可行之后，再確認(rèn)項(xiàng)目的PPP實(shí)施方案，包括政企合作模式、社會(huì)資本的收益來源、如何篩選社會(huì)資本、如何對(duì)社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)進(jìn)行績(jī)效考核等。

項(xiàng)目立項(xiàng)階段完成后，PPP咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助政府申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)入地方或國(guó)家PPP項(xiàng)目庫(kù)，或提交評(píng)審材料申報(bào)國(guó)家PPP示范項(xiàng)目等，增加項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，同時(shí)負(fù)責(zé)為地方政府組織公開招標(biāo)程序，選擇最合適的社會(huì)資本。PPP咨詢機(jī)構(gòu)作為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案起草PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件及PPP合同草本，組織社會(huì)資本資格預(yù)審、投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等活動(dòng)，協(xié)助政府就社會(huì)資本資質(zhì)、業(yè)績(jī)、投融資+建設(shè)+運(yùn)營(yíng)能力和競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)比，協(xié)助政府與預(yù)中標(biāo)社會(huì)資本就PPP合同進(jìn)行磋商確認(rèn)，最終使雙方簽署合同，項(xiàng)目順利落地。

在此階段，政府可引進(jìn)律師事務(wù)所、金融機(jī)構(gòu)等作為法律、財(cái)務(wù)顧問等專項(xiàng)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與預(yù)中標(biāo)社會(huì)資本的PPP合同談判、SPV（項(xiàng)目公司）融資等事宜，如PPP咨詢機(jī)構(gòu)綜合性和實(shí)力較強(qiáng)，也可繼續(xù)在項(xiàng)目談判及項(xiàng)目公司組建中承擔(dān)顧問和雙方協(xié)調(diào)的主要角色。

在長(zhǎng)達(dá)十幾年、幾十年的PPP項(xiàng)目生命周期里，前期編制的實(shí)施方案是否能有效落實(shí)，關(guān)鍵在于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。尤其對(duì)于政府付費(fèi)類項(xiàng)目，為真正實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，必須對(duì)社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)期的表現(xiàn)給予績(jī)效考核，PPP咨詢機(jī)構(gòu)不能在設(shè)計(jì)完成績(jī)效考核方案后就一走了之，仍應(yīng)伴隨PPP項(xiàng)目周期落實(shí)績(jī)效考核方案，組織對(duì)社會(huì)資本的績(jī)效考核活動(dòng)，政府憑考核結(jié)果付費(fèi)。

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段涉及項(xiàng)目的產(chǎn)出或維護(hù)，主要考察的是項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)指標(biāo)的完成情況，需要技術(shù)專家主導(dǎo)績(jī)效考核工作，如PPP咨詢機(jī)構(gòu)未配備相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，則須引進(jìn)技術(shù)顧問作為專項(xiàng)咨詢，確保考核結(jié)果公正權(quán)威。

保質(zhì)保量建設(shè)且運(yùn)行良好的PPP項(xiàng)目，在滿足合規(guī)條件要求，且社會(huì)資本有二次融資意愿時(shí)，PPP咨詢機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)為項(xiàng)目設(shè)計(jì)資產(chǎn)證券化方案，允許社會(huì)資本在不規(guī)避轉(zhuǎn)移運(yùn)營(yíng)主體和運(yùn)營(yíng)責(zé)任的前提下利用資本市場(chǎng)回收部分現(xiàn)金流，增強(qiáng)企業(yè)資金流動(dòng)性。PPP資產(chǎn)證券化對(duì)原來大部分從事工程咨詢的PPP咨詢公司而言屬于新生事物，因此需要金融機(jī)構(gòu)作為專項(xiàng)咨詢協(xié)助，如對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)的界定涉及資產(chǎn)評(píng)估，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品在交易所上市銷售涉及資產(chǎn)打包、利率期限等融資指標(biāo)設(shè)定、承銷等環(huán)節(jié)涉及各金融專業(yè)領(lǐng)域，由于PPP咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目本身的熟悉了解，理應(yīng)由其牽頭金融機(jī)構(gòu)來完成PPP資產(chǎn)證券化。 

由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性及市場(chǎng)一些潛規(guī)則，PPP咨詢機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期階段可能會(huì)遭遇來自政府方和社會(huì)資本方的壓力，進(jìn)而可能影響咨詢工作的獨(dú)立性。 

在減輕政府財(cái)政支付壓力的客觀要求下，一些非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目需要尋找經(jīng)營(yíng)性的收入來源，在收入來源不足以支付社會(huì)資本投資和合理回報(bào)的情況下，政府進(jìn)行可行性財(cái)政補(bǔ)助。PPP咨詢機(jī)構(gòu)按預(yù)估的經(jīng)營(yíng)性收入加上財(cái)政補(bǔ)貼作為支付社會(huì)資本的可用性服務(wù)費(fèi)用。這里存在的風(fēng)險(xiǎn)是，這部分預(yù)估的經(jīng)營(yíng)性收入并不穩(wěn)定，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，很可能做不到足額收回，但是政府支付社會(huì)資本的總金額按社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)期間績(jī)效考核結(jié)果相對(duì)固定，那么財(cái)政補(bǔ)貼必須相應(yīng)增加，超出了項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政承受能力論證的結(jié)果，也使政府產(chǎn)生了“財(cái)政兜底”的風(fēng)險(xiǎn)。

如果在量化計(jì)算時(shí)考慮這部分經(jīng)營(yíng)性收入波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，那么物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證結(jié)果將沒有之前樂觀，這較不符合政府方面推動(dòng)項(xiàng)目的意愿。在一些項(xiàng)目中，PPP咨詢機(jī)構(gòu)模糊了這部分的風(fēng)險(xiǎn)或模糊了這兩項(xiàng)評(píng)價(jià)論證的計(jì)算過程來獲得較好的指標(biāo)結(jié)果，而根據(jù)公開資料驗(yàn)算這些項(xiàng)目數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)有漏算、錯(cuò)算的現(xiàn)象。 

在PPP項(xiàng)目開發(fā)中，很多項(xiàng)目在PPP立項(xiàng)前，已經(jīng)有社會(huì)資本進(jìn)入與政府對(duì)接，可能因?yàn)橐恍┑胤秸畬?duì)PPP模式了解不深、PPP方面的資源有限，則由社會(huì)資本向政府推薦PPP咨詢機(jī)構(gòu)來完成PPP項(xiàng)目立項(xiàng)。市場(chǎng)上一些現(xiàn)象是社會(huì)資本介入商榷項(xiàng)目的招標(biāo)門檻，甚至為自己“量身定做”，而PPP咨詢機(jī)構(gòu)出于承接業(yè)務(wù)考慮也順應(yīng)社會(huì)資本的意愿來起草招標(biāo)文件，在資格預(yù)審和投標(biāo)報(bào)價(jià)階段排斥潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

這種現(xiàn)象造成的后果，一是有實(shí)力的社會(huì)資本可能因達(dá)不到某項(xiàng)“特定”指標(biāo)而不能參與投標(biāo)；二是即使通過資格預(yù)審門檻，其他社會(huì)資本面對(duì)較“苛刻”的PPP合同草本也會(huì)懷疑有內(nèi)定而放棄接下來的投標(biāo)，一些項(xiàng)目因響應(yīng)家數(shù)不足流標(biāo)的原因也可能在此。項(xiàng)目流標(biāo)之后，政府須重新啟動(dòng)新一輪的招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判，PPP咨詢機(jī)構(gòu)也需要修改合同條件或條款來吸引社會(huì)資本參與，這對(duì)政府和PPP咨詢機(jī)構(gòu)的時(shí)間和資源也是一種消耗。